Las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) se han convertido en una pesadilla para millones de conductores y uno de los instrumentos regulatorios más restrictivos para cumplir con las normas europeas sobre calidad del aire.
Y a partir del año que viene, las limitaciones de circulación ‒por ejemplo, en Madrid‒ afectarán a otros 400.000 vehículos más, por estar desprovistos de etiqueta medioambiental. Toda la ciudad se convertirá así en una inmensa ZBE plagada de cámaras y controles.
Su expansión, así como el negocio que supone a las arcas municipales la proliferación de sanciones asociadas a las mismas (más de 200 millones de euros por año) ha generado igualmente un notable volumen de litigios, que ya saturan los juzgados de lo contencioso-administrativo en muchas localidades.
Pero en ciudades como Madrid, los órganos judiciales están anulando miles de multas por defectos de prueba, señalización insuficiente o deficiencias de la propia Ordenanza municipal de movilidad sostenible (OMS).
En este contexto, resulta imprescindible clarificar los principales aspectos legales que deben considerarse al recibir una sanción por acceso “indebido” a una ZBE y cómo articular una defensa eficaz.
«La expansión de las ZBE […] ya satura los juzgados de lo contencioso-administrativo en muchas localidades».
Para empezar, la carga de la prueba recae por completo en la Administración, que debe acreditar tanto la identidad del vehículo como la existencia real de la prohibición. Aunque el expediente sancionador pueda iniciarse con sólo una fotografía, esta debe demostrar que el vehículo entró en un viario restringido y que la señalización era visible, suficiente y comprensible, conforme exige el Reglamento General de Circulación.
No basta, por tanto, con una imagen de la matrícula y la Administración debe acreditar que el conductor tuvo oportunidad efectiva de conocer la limitación.
La mayor parte de las anulaciones judiciales deriva precisamente de esta insuficiencia probatoria. Los tribunales insisten en que debe acreditarse la existencia, ubicación y visibilidad de la señal de restricción a la entrada en la ZBE, ya sea en la propia foto o con documentación complementaria.
Si la imagen no muestra el entorno o no consta prueba clara de la señal, opera la presunción de inocencia, porque “no puede sancionarse lo que no se ha demostrado que fuera cognoscible” como refiere alguna sentencia en Madrid.
Otro aspecto clave es la inseguridad jurídica por la incertidumbre normativa generada por la anulación parcial de algunas ordenanzas, como ocurrió con la sentencia del TSJ de Madrid de 17 de septiembre de 2024.
Aunque no es firme, por estar recurrida en casación ante el Tribunal Supremo, sus fundamentos jurídicos revelan la fragilidad del marco regulador y ha llevado a los juzgados y tribunales a someter las multas a un examen más estricto de prueba, motivación y procedimiento.
Hasta que el Tribunal Supremo determine sobre la nulidad de toda la normativa que sustenta las ZBE y puedan exigirse responsabilidades patrimoniales por ello (se podrían anular hasta 815.000 multas), se debe garantizar por la Administración la acreditación sin ambigüedades de la existencia y visibilidad de la señalización, así como la suficiencia de la prueba, manteniéndose así la presunción de inocencia del ciudadano.
«El ciudadano, lejos de resignarse, puede ‒y debe‒ exigir que sus derechos se respeten».
En la práctica, para recurrir una multa de ZBE conviene presentar alegaciones estructuradas, combinando motivos tradicionales como la falta de prueba, señalización deficiente o notificaciones fuera de plazos, con otros igualmente relevantes, como la duplicidad de comunicaciones, la imposibilidad material de cumplir ciertos requisitos (por ejemplo, registrar permisos para un vehículo alquilado) o la ausencia de dolo o negligencia, que permite solicitar exoneración o aplicar el principio de proporcionalidad para reducir la cuantía de la sanción.
Si la Administración desestima estas alegaciones, la vía judicial contencioso-administrativa ofrece al conductor un control más riguroso.
En definitiva, las multas por ZBE deben respetar escrupulosamente las garantías del ciudadano. Un sistema automatizado de vigilancia solo puede ser válido si se acompaña de pruebas sólidas, señalización clara y rigor procedimental. El ciudadano, lejos de resignarse, puede ‒y debe‒ exigir que sus derechos se respeten con la misma contundencia con la que se le exige el cumplimiento de estas restricciones por presuntas razones ambientales.
Emilio Domínguez del Valle es abogado, experto en movilidad y transportes.